Celem implementacji unijnej dyrektywy jest przyjęcie rozwiązań gwarantujących większą ochronę praw pracowników, dotyczących minimalnego wynagrodzenia. Prawodawca unijny wprowadza mechanizmy, które pozwalają pracownikom na otrzymywanie wynagrodzenia zapewniającego im godne życie, przy uwzględnieniu kosztów utrzymania i ogólnego poziomu wynagrodzeń.
Niedługo, bo już 15 listopada 2024 r., minie termin na dokonanie implementacji przez Polskę przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2041 z dnia 19 października 2022 r. w sprawie adekwatnych wynagrodzeń minimalnych w Unii Europejskiej (dalej: dyrektywa 2022/2041). Celem dyrektywy jest poprawa warunków pracy i życia w UE poprzez ustanowienie ram dotyczących:
- adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych mających zapewnić godne warunki życia i pracy;
- promowania rokowań zbiorowych, których celem jest ustalanie wynagrodzeń;
- zwiększenia skutecznego dostępu pracowników do praw do ochrony w postaci wynagrodzenia minimalnego w przypadkach przewidzianych w prawie krajowym lub umowach zbiorowych.
Prawne aspekty minimalnego wynagrodzenia w UE
Minimalne wynagrodzenie jest standardem w prawie wszystkich państwach członkowskich UE, natomiast podstawa prawna wprowadzenia przepisów regulujących tę kwestię jest różna. W niektórych państwach, np. w przypadku Polski, minimalne wynagrodzenie kształtowane jest na poziomie ustawowym, ale są też państwa, w których przepisy te wynikają jedynie z układów zbiorowych.
Zgodnie z motywem 4 preambuły do dyrektywy wszyscy pracownicy mają prawo do sprawiedliwych warunków pracy.
W Europejskiej Karcie Społecznej (ang. European Social Charter, fr. Charte sociale européenne), czyli podstawowej umowie Rady Europy dotyczącej praw społeczno-ekonomicznych obywateli uznaje się przy tym prawo wszystkich pracowników do sprawiedliwego wynagrodzenia, wystarczającego do zapewnienia im i ich rodzinom godziwego poziomu życia. Podkreśla się w niej również rolę:
- swobodnie zawieranych układów zbiorowych pracy;
- prawnie określonych mechanizmów ustalania wynagrodzeń minimalnych w zapewnieniu skutecznego korzystania z tego prawa;
- prawa wszystkich pracowników i pracodawców do zrzeszania się w organizacjach lokalnych, krajowych i międzynarodowych dla ochrony swoich interesów ekonomicznych i społecznych;
- prawa do rokowań zbiorowych.
Prawodawca unijny w dyrektywie deklaruje także, że lepsze warunki życia i pracy, w tym zapewniane dzięki adekwatnym wynagrodzeniom minimalnym, przynoszą korzyści pracownikom i przedsiębiorstwom w Unii, a także ogólnie społeczeństwu i gospodarce. Są podstawowym warunkiem osiągnięcia sprawiedliwego i zrównoważonego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu. Rozwiązanie problemu dużych różnic pod względem zakresu i adekwatności ochrony w postaci wynagrodzenia minimalnego przyczynia się do większej sprawiedliwości na unijnym rynku pracy, do zapobiegania nierównościom płacowym i społecznym oraz do ich ograniczania, a także sprzyja postępowi gospodarczemu i społecznemu oraz pozytywnej konwergencji. Konkurencja na rynku wewnętrznym powinna opierać się na wysokich standardach społecznych, w tym na wysokim poziomie ochrony pracowników, tworzeniu wysokiej jakości miejsc pracy, a także na innowacyjności i poprawie produktywności, a jednocześnie gwarantować równe warunki działania.
Jak podkreślono w motywie 9 preambuły do dyrektywy, ubóstwo pracujących w Unii wzrosło w ostatniej dekadzie i coraz więcej pracowników go doświadcza. W okresach pogorszenia koniunktury gospodarczej rola adekwatnych wynagrodzeń minimalnych w ochronie pracowników nisko uposażonych jest szczególnie istotna, gdyż są oni bardziej narażeni na skutki takiego pogorszenia sytuacji. Ma też zasadnicze znaczenie dla wsparcia trwałej odbudowy gospodarczej sprzyjającej włączeniu społecznemu, która powinna prowadzić do zwiększenia liczby wysokiej jakości miejsc pracy. Aby odbudowa gospodarcza była trwała, przedsiębiorstwa, w szczególności mikroprzedsiębiorstwa i małe przedsiębiorstwa, muszą dobrze prosperować.
Ponadto w przypadku kobiet, młodszych pracowników, pracowników będących migrantami, osób samotnie wychowujących dzieci, pracowników o niskich kwalifikacjach, osób z niepełnosprawnościami, a zwłaszcza osób doświadczających dyskryminacji z wielu przyczyn jednocześnie, prawdopodobieństwo otrzymywania minimalnego lub niskiego wynagrodzenia jest wciąż większe niż w przypadku innych grup. Biorąc pod uwagę nadreprezentację kobiet na nisko płatnych stanowiskach, poprawa adekwatności wynagrodzeń minimalnych przyczynia się do równouprawnienia płci, zmniejszenia luki płacowej i emerytalnej między kobietami a mężczyznami, a także do wydźwignięcia kobiet i ich rodzin z ubóstwa oraz do zrównoważonego wzrostu gospodarczego w Unii.
Prawodawca unijny w art. 2 dyrektywy określa jej zakres podmiotowy. Dyrektywa 2022/2041 ma zastosowanie do pracowników w Unii związanych umową o pracę lub pozostających w stosunku pracy określonym przez ustawę, umowy zbiorowe lub praktykę obowiązujące w poszczególnych państwach członkowskich, przy uwzględnieniu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości.
Ramy dotyczące adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych
W celu poprawy warunków pracy i życia w Unii europejski prawodawca zdecydował się na przyjęcie dyrektywy ustanawiającej m.in. ramy dotyczące adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych. Należy jednak zauważyć, że celem dyrektywy nie jest ani harmonizacja poziomu wynagrodzeń minimalnych w Unii, ani ustanowienie jednolitego mechanizmu ich ustalania. Nie narusza ona swobody państw członkowskich w zakresie określania ustawowych wynagrodzeń minimalnych ani wspierania dostępu do ochrony w postaci wynagrodzenia minimalnego przewidzianej w umowach zbiorowych zgodnie z prawem krajowym i praktykami krajowymi oraz specyfiką każdego państwa członkowskiego, a także przy pełnym poszanowaniu kompetencji krajowych i prawa partnerów społecznych do zawierania umów zbiorowych.
Dyrektywa 2022/2041 nie nakłada na państwa członkowskie, w których kształtowanie wynagrodzeń zapewniane jest wyłącznie za pomocą umów zbiorowych, obowiązku wprowadzenia ustawowego wynagrodzenia minimalnego ani uznawania umów zbiorowych za powszechnie obowiązujące. W motywie 19 preambuły do dyrektywy podkreślono, że jej przepisy nie powinny być interpretowane w taki sposób. Dyrektywa 2022/2041 nie określa ponadto poziomu wynagrodzenia, co wchodzi w zakres prawa partnerów społecznych do zawierania umów zbiorowych na poziomie krajowym oraz w zakres odpowiednich kompetencji państw członkowskich.
Państwa członkowskie, w których obowiązują ustawowe wynagrodzenia minimalne, będą zobowiązane do ustanowienia niezbędnych procedur ustalania i aktualizowania tych wynagrodzeń. W dyrektywie przewiduje się wytyczne w zakresie takich procedur. Podstawą ustalania i aktualizowania minimalnego wynagrodzenia mają być kryteria umożliwiające zapewnienie adekwatności wynagrodzeń w celu osiągnięcia godnego poziomu życia, zmniejszenie ubóstwa pracujących, a także wspieranie spójności społecznej i pozytywnej konwergencji społecznej oraz zmniejszenie luki płacowej między kobietami a mężczyznami. Kryteria te w każdym państwie członkowskim powinny być dostosowane do panujących praktyk, jednakże mogą one obejmować takie elementy jak:
- siła nabywcza ustawowych wynagrodzeń minimalnych, z uwzględnieniem kosztów utrzymania;
- ogólny poziom wynagrodzeń i ich rozkład;
- stopa wzrostu wynagrodzeń;
- długoterminowe krajowe poziomy produktywności i ich zmiany.
Państwa członkowskie zostały zobowiązane do dokonywania regularnej (co najmniej raz na dwa lata) i terminowej aktualizacji ustawowych wynagrodzeń minimalnych. Natomiast w przypadku państw, gdzie stosowany jest mechanizm automatycznej indeksacji, w ramach którego zagwarantowany jest co najmniej minimalny obowiązkowy wzrost ustawowego wynagrodzenia minimalnego, taka aktualizacja powinna być dokonywana co najmniej raz na cztery lata.
Państwa członkowskie będę musiały wyznaczyć lub ustanowić co najmniej jeden organ doradczy, który będzie wspierał właściwe organy w kwestiach związanych z ustawowymi wynagrodzeniami minimalnymi.
Przypomnijmy, że obecnie minimalne wynagrodzenie w Polsce jest regulowane przez ustawę z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Ustawodawca przewiduje w niej tzw. zasadę negocjacyjnego trybu kształtowania wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę. Oznacza to, że wysokość minimalnego wynagrodzenia jest corocznie przedmiotem negocjacji w ramach Rady Dialogu Społecznego (dalej: RDS). Wysokość minimalnego wynagrodzenia ustalana jest w taki sposób, aby jego przeciętna wysokość w danym roku wzrastała w stopniu nie niższym niż prognozowany na dany rok wskaźnik cen. Mechanizm ten ma gwarantować ochronę wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę przed inflacją.
Minimalne wynagrodzenie można uznać za swego rodzaju wskaźnik, który bezpośrednio kształtuje inne świadczenia i uprawnienia przysługujące pracownikom. Ich wysokość stanowi zazwyczaj wielokrotność minimalnego wynagrodzenia lub jego część procentową. Należy pamiętać, że każdy wzrost wysokości minimalnego wynagrodzenia powoduje automatyczny wzrost innych, ustalanych na jego podstawie świadczeń i uprawnień przysługujących pracownikom.
Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej pracuje nad projektem nowej ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Nowe regulacje, wdrażające przepisy dyrektywy, mają m.in. regulować zasady i tryb ustalania oraz aktualizacji minimalnego wynagrodzenia za pracę. W drugiej połowie lipca 2024 r. w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów pojawiła się informacja o pracach nad projektem ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.
W informacji wskazano przede wszystkim, że państwa członkowskie przyjmują środki niezbędne do wykonania dyrektywy do 15 listopada 2024 r. Zgodnie z dyrektywą 2022/2041 państwa członkowskie, w których obowiązują ustawowe wynagrodzenia minimalne, ustanawiają niezbędne procedury ustalania i aktualizowania ustawowych wynagrodzeń minimalnych. Podstawą ustalania lub aktualizacji ustawowych wynagrodzeń minimalnych są cztery obligatoryjne elementy kryteriów:
- siła nabywcza ustawowych wynagrodzeń minimalnych z uwzględnieniem kosztów utrzymania;
- ogólny poziom wynagrodzeń i ich rozkład;
- stopa wzrostu wynagrodzeń;
- długoterminowe krajowe poziomy produktywności i ich zmiany.
Aktualizacja ustawowych wynagrodzeń minimalnych ma się odbywać co najmniej raz na dwa lata (lub nie rzadziej niż co cztery lata w przypadku państw, które stosują mechanizm automatycznej lub półautomatycznej indeksacji).
Przypomniano również, że do oceny adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych państwa członkowskie mają wykorzystać orientacyjne wartości referencyjne. W tym celu mogą one wykorzystywać orientacyjne wartości referencyjne powszechnie stosowane na poziomie międzynarodowym, takie jak 60% mediany wynagrodzeń brutto, 50% przeciętnego wynagrodzenia brutto lub inne orientacyjne wartości referencyjne stosowane na poziomie krajowym.
Nowa ustawa o minimalnym wynagrodzeniu za pracę
Wdrożenie przepisów dyrektywy wymaga dokonania zmiany ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę z 2002 r. Z uwagi na fakt, że ustawa ta była wielokrotnie zmieniana oraz że w związku z implementacją dyrektywy wprowadzono liczne zmiany, zaproponowano projekt nowej ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (w rządowym wykazie prac legislacyjnych pod nr UC62). Projekt ustawy:
- reguluje zasady i tryb ustalania oraz aktualizacji minimalnego wynagrodzenia za pracę;
- wskazuje organ doradczy właściwy w sprawach związanych z minimalnym wynagrodzeniem za pracę;
- reguluje kwestie związane ze sprawozdawczością w zakresie minimalnego wynagrodzenia za pracę;
- określa zasady i tryb ustalania oraz wypłacania minimalnej stawki godzinowej.
Przewiduje on m.in. dwa terminy zmiany wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę. Gdy prognozowany na rok następny wskaźnik cen wynosi co najmniej 105%, ustala się dwa terminy zmiany wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz minimalnej stawki godzinowej, tj. od 1 stycznia i od 1 lipca. Natomiast gdy wskaźnik ten wynosi mniej niż 105%, ustala się jeden termin zmiany wysokości minimalnych gwarancji płacowych, tj. od 1 stycznia.
Zgodnie z informacją na organ doradczy ma być wyznaczona RDS. Ma odpowiadać za kwestie związane z minimalnym wynagrodzeniem za pracę, w szczególności z jego ustalaniem i aktualizacją, a także coroczną procedurę ustalania minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz minimalnej stawki godzinowej.
Wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę ma być przedmiotem negocjacji prowadzonych w ramach RDS każdego roku. Rada Ministrów przedstawia RDS do negocjacji propozycje wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę dla pracowników oraz minimalnej stawki godzinowej dla określonych umów cywilnoprawnych w terminie do 15 czerwca każdego roku.
Negocjacje mają być prowadzone przez 30 dni od dnia otrzymania propozycji i informacji. Jeżeli w tym terminie RDS nie uzgodni wysokości gwarancji płacowych, wówczas decyzje w tym zakresie podejmie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ustalone przez Radę Ministrów wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę i minimalnej stawki godzinowej nie będą mogły być niższe niż zaproponowane RDS do negocjacji.
Projekt ustawy przewiduje także utrzymanie, co do zasady, dotychczasowego mechanizmu ustalania minimalnego wynagrodzenia za pracę i procedury sprawozdawczości. Podano również, że do Komisji Europejskiej co 2 lata będą przekazywane następujące dane statystyczne i informacje (w miarę ich dostępności):
- poziom minimalnego wynagrodzenia za pracę;
- odsetek pracowników objętych minimalnym wynagrodzeniem za pracę;
- opis istniejących zróżnicowanych stawek i odliczeń;
- powody wprowadzenia zróżnicowanych stawek i odliczeń;
- odsetek pracowników objętych zróżnicowanymi stawkami.
W informacji zwrócono też uwagę, że w zakresie sankcji konieczna jest zmiana niektórych zapisów kodeksu karnego i kodeksu pracy. Projekt ustawy wprowadza nowy typ przestępstwa i wykroczenia, które są związane z naruszeniem prawa pracownika do wynagrodzenia za pracę. Przewiduje także naliczanie odsetek za nieterminowe wypłacenie należnych pracownikom wynagrodzeń oraz podwyższenie sankcji za wykroczenia przeciwko prawom pracownika.
Planowany termin przyjęcia projektu przez Radę Ministrów wskazano na III/IV kwartał 2024 r.
Rokowania zbiorowe
Jednym z założeń dyrektywy jest promowanie rokowań zbiorowych, które mają doprowadzić do ustalenia wynagrodzeń. Dyrektywa 2022/2041 przewiduje zobowiązanie państw członkowskich przy udziale partnerów społecznych do:
- wspierania budowania i wzmacniania ich zaangażowania do negocjacji zbiorowych na poziomie sektorowym i międzybranżowym;
- zachęcania do negocjacji w sprawie wynagrodzeń na równych zasadach;
- wprowadzania odpowiednich środków ochrony korzystania z prawa do rokowań zbiorowych, które mają pomóc w ustalaniu wynagrodzeń oraz ochrony pracowników i przedstawicieli związków zawodowych przed działaniami, które dyskryminują ich w odniesieniu do ich zatrudnienia ze względu na to, że uczestniczą lub chcą uczestniczyć w rokowaniach zbiorowych mających na celu ustalenie wynagrodzeń;
- promowania rokowań zbiorowych, które mają chronić związki zawodowe i organizacje pracodawców uczestniczące lub chcące uczestniczyć w rokowaniach przed wszelką wzajemną ingerencją lub ingerencją ze strony ich przedstawicieli lub członków w ich zakładanie, funkcjonowanie lub zarządzanie.
Przepisy dyrektywy zobowiązują państwa członkowskie do ustanowienia ram warunków sprzyjających rokowaniom zbiorowym, jeśli wskaźnik zasięgu rokowań zbiorowych jest poniżej progu 80%.
Także w tym zakresie został przygotowany projekt nowej ustawy, a mianowicie projekt ustawy o układach zbiorowych pracy i porozumieniach zbiorowych (w rządowym wykazie prac legislacyjnych pod nr UC34). Założeniem projektu jest głównie intensyfikacja rokowań zbiorowych, ale także całościowa regulacja dotycząca określania zasad zawierania i ewidencjonowania układów zbiorowych pracy oraz opartych na ustawie porozumień zbiorowych. Projekt przewiduje uchylenie działu XI kodeksu pracy, regulującego materię układów zbiorowych pracy. Zakłada także utworzenie Krajowej Ewidencji Układów Zbiorowych Pracy, która ma być prowadzona przez ministra właściwego do spraw pracy w wersji elektronicznej i ma obejmować układy zbiorowe pracy (zarówno ponadzakładowe, jak i zakładowe) oraz protokoły dodatkowe do tych układów, a także porozumienia zbiorowe i protokoły dodatkowe do tych porozumień.
Skuteczny dostęp pracowników do praw do ochrony
Prawodawca unijny w dyrektywie przewiduje postanowienia odnoszące się do monitorowania i ochrony, których celem jest zwiększenie skutecznego dostępu pracowników do ochrony w postaci ustawowego wynagrodzenia minimalnego, w tym systemu egzekwowania przepisów. Systemy egzekwowania przepisów mają zapewnić funkcjonowanie krajowych ram ustawowych wynagrodzeń minimalnych i ich przestrzegania poprzez wiarygodny monitoring, kontrole i inspekcje w terenie. Celem tych działań jest sprostanie kluczowym wyzwaniom, takim jak te związane ze stanowiącym nadużycie podwykonawstwem, fikcyjnym samozatrudnieniem lub niezarejestrowanymi godzinami nadliczbowymi bądź z zagrożeniami dla zdrowia i bezpieczeństwa związanymi ze wzrostem intensywności pracy. Dodatkowo państwa członkowskie będą zobowiązane do zapewnienia skutecznego, terminowego i bezstronnego rozstrzygania sporów oraz prawa dochodzenia roszczeń w przypadku naruszenia praw związanych z ustawowym wynagrodzeniem minimalnym lub ochroną w postaci wynagrodzenia minimalnego.
Dyrektywa 2022/2041 zobowiązuje do podjęcia niezbędnych środków ochrony pracowników i ich przedstawicieli (w tym członków i przedstawicieli związków zawodowych) przed jakimkolwiek niekorzystnym traktowaniem przez pracodawcę. Ma też chronić przed negatywnymi konsekwencjami wynikającymi ze skargi wniesionej do pracodawcy lub z postępowania wszczętego w celu wyegzekwowania zgodności z prawem w przypadku naruszeń praw związanych z ochroną w postaci wynagrodzenia minimalnego.
Autor
Iwona Hickiewicz
ekspert prawa pracy
